La crisis en Carabineros de Chile se viene evidenciando desde hace por lo menos una década. Claramente, su existencia se ha visto mermada por su propia inoperancia y mal manejo institucional. Precisamente, estos hechos han provocado que la sociedad civil esté exigiendo la refundación de nuestras instituciones policiales, pues la situación se ha vuelto prácticamente insostenible.
En el Diálogo Abierto de esta semana conversamos con DANIEL PALMA ALVARADO, académico de la Universidad Alberto Hurtado y experto en Historia Policial, quien nos explica el pasado, presente y futuro de la policía chilena.
Entrevista de Gabriel Palma Garrido
IL.- Los hechos históricos indican que el carácter militarizado de Carabineros fue reforzado durante la época de dictadura. ¿Por qué se siguió con ese modelo en el período de vuelta a la democracia? ¿Es común que haya reformas a las policías en momentos de agitación social y política?
DP.- Desde el siglo XIX, cuando se conformaron en Chile los primeros cuerpos de policía, se ha debatido sobre su naturaleza “civil” o “militar”. En la década de 1840, el intendente de Santiago Miguel de la Barra abogó por introducir en las fuerzas existentes (serenos y vigilantes) un “régimen enteramente militar”. Durante todo el siglo, las autoridades sostuvieron la necesidad de una disciplina militar para adiestrar a los díscolos y mal remunerados hombres que ejercían las labores policiales en las principales ciudades de Chile. La nomenclatura de los rangos policiales era militar (comandante, capitán, teniente, sargento, cabo) y había una preferencia para reclutar a hombres con experiencia militar. Es claro, entonces, que la orientación militarista presidió la organización de las policías urbanas de Chile. Sin embargo, esto no pasó de ser un anhelo frustrado, por razones que sería muy largo comentar aquí.
En el último cuarto del siglo XIX fue ganando fuerza una corriente de opinión proclive a la introducción de un “régimen puramente civil” en la policía, entre cuyos portavoces estuvo el intendente de Santiago Benjamín Vicuña Mackenna. La llamada “Policía de Seguridad”, creada en 1889 en la capital, y las policías fiscales surgidas desde 1896 se concibieron con ese perfil, como cuerpos doctrinal y funcionalmente diferenciados de los militares, especializados en el control del orden público y la persecución del delito. Así y todo, persistió una importante tutela militar. En Santiago, por ejemplo, todos los prefectos de la policía fiscal entre 1896 y 1924, salvo uno, provinieron de las FFAA.
Durante la coyuntura de la década de 1920, en el marco de la militarización de la política, como bien lo ha estudiado Verónica Valdivia, las presiones militaristas hacia la policía y también desde su interior, unidas a la admiración por la organización y disciplina del cuerpo de Carabineros (policía militar rural creada en 1906), se conjugaron en el establecimiento de Carabineros de Chile (1927), definida explícitamente como una policía militar. Este sello efectivamente se robusteció durante la dictadura pinochetista, con la experiencia represiva y las orientaciones emanadas de la Doctrina de Seguridad Nacional, pero ha estado presente por mucho más tiempo, según hemos visto.
¿Por qué las autoridades democráticas desde 1990 no modificaron aquello? Habría que preguntarles a ellos, aunque es evidente que hubo otras prioridades. En cuanto a la última parte de la pregunta, la historia muestra cómo las mayores refundaciones policiales en Chile (1889-1896 y 1924-1933) se efectuaron en contextos políticos y sociales muy convulsionados, con guerras civiles y golpes de estado de por medio. No hay que temer a eso. Esperemos que quienes asuman la responsabilidad de conducir la refundación policial que, por estos días, reclama la sociedad chilena tomen nota de estos procesos históricos.
IL.- Los sucesos de brutalidad policial se han visto alrededor del mundo, desde Hong Kong hasta Estados Unidos, pasando por Chile. Tomando el caso de nuestro país, ¿usted considera que estos son hechos aislados o tiene que ver con problemas de formación dentro de las academias policiales?
DP.- La violencia y discrecionalidad policiales han sido investigadas y discutidas en miles y miles de páginas, con valiosas aproximaciones desde la sociología, el derecho, la antropología, la filosofía o la historia. Es un campo académico en la actualidad muy pujante, donde se problematizan cuestiones como la puesta en marcha del monopolio de la violencia legal, las culturas policiales o las relaciones entre las instituciones policiales, el Estado y la comunidad.
En años recientes, el sistema policial de muchos países ha experimentado crisis y trastornos. Las nuevas y más sofisticadas modalidades criminales, la pluralización de la seguridad y la pérdida de la confianza de la población en las policías, son todos desafíos que estos cuerpos enfrentan globalmente. Ha habido intervenciones más o menos profundas con resultados más o menos alentadores. En el caso puntual de Chile, durante los últimos años ha quedado bien en evidencia el descontrol de Carabineros en labores operativas, para qué decir los casos de corrupción y la deficiente preparación en materias fundamentales en una democracia como los Derechos Humanos. No cabe duda que existen problemas en la formación, clasismo interno, sobrecarga laboral y malas prácticas que conspiran en contra del desempeño profesional de esta fuerza policial. El abismo entre vigilantes y vigilados, la línea divisoria entre civiles y uniformados, son también factores a considerar.
Pero tanto o más importante es el déficit inmenso de intervención civil en todo el proceso formativo, en la fiscalización y control de gastos y en la rendición de cuentas y responsabilidades por parte de los altos mandos.
IL.- ¿Qué opinión le merece la duplicidad de funciones entre las policías chilenas? ¿Es un sistema que sirve en comparación a otros modelos a nivel mundial?
DP.- Desde que se crearon las secciones de orden y de seguridad al interior de las policías fiscales, las funciones de control del orden público e investigación criminal fueron claramente delimitadas. Con la autonomización de los Servicios de Investigaciones y de Identificación y Pasaportes en 1933, Carabineros quedó mandatado para todas las labores de prevención y resguardo del orden interno, mientras la policía civil se definió como una “policía científica” dedicada a la investigación criminal, cumpliendo también las funciones de policía política.
La investigación histórica sobre el desenvolvimiento de la policía uniformada de Carabineros y la policía civil de Investigaciones es muy escasa todavía. Los pocos estudios dan cuenta de que cada una operó de manera independiente, ajustada al cumplimiento de las funciones establecidas en sus respectivas leyes orgánicas. Esto empezó a cambiar después del golpe de estado de 1973, cuando ambas policías quedaron bajo la dependencia del ministerio de Defensa y Carabineros pasó a formar parte de la Junta de Gobierno. Es clave analizar en detalle el proceso mediante el cual Carabineros empezó a sumar, desde entonces, nuevas atribuciones que interferían o duplicaban las de la Policía de Investigaciones, incluyendo unidades que operan de civil (OS7, OS9), actividades de inteligencia u otras brigadas especializadas.
Desconozco análisis respecto de la efectividad de esta duplicidad de funciones, pero cada tanto nos enteramos por la prensa de disputas jurisdiccionales, rencillas, rivalidades o enfrentamientos entre ambas policías, que dejan un manto de dudas al respecto. Por ejemplo, no parece razonable duplicar recursos financieros y humanos para enfrentar a las mismas bandas de narcotráfico por parte de las dos policías. Una policía de orden como Carabineros debiese enfocarse exclusivamente a la cuestión del orden público en vez de estar disputándose con la PDI los sitios del suceso, testigos, pruebas y casos más resonantes.
Como mi trabajo ha estado más bien centrado en la investigación histórica sobre las policías chilenas, no me atrevería a comparar la situación que me planteas con la de ningún otro país en particular, sin antes hacer una revisión exhaustiva sobre los modelos policiales que en la actualidad parecen funcionar mejor.
IL.- Claramente en nuestro país, el cuerpo de Carabineros de Chile se ha visto manchado por culpa de sus propios actos en diversos contextos, y la Policía de Investigaciones no se queda atrás en estos hechos, muchas veces condenables. ¿Qué camino se debería seguir para entrar en una etapa de refundación o de cambio en nuestras instituciones policiales?
DP.- No sé si soy el más indicado para señalar un camino. Es de sentido común a estas alturas que la refundación tiene que ser liderada por las autoridades civiles correspondientes y que será un proceso que tomará años. Sería importante aprovechar la experiencia de ex funcionarios que puedan colaborar con las autoridades en la reingeniería de la institución. ¿Por qué no reincorporar a oficiales en retiro, de probada honestidad y comprometidos con la democracia, para llevar a cabo la limpieza de Carabineros, que me parece prioritaria?
Un segundo gran desafío es el fortalecimiento de las estructuras y cuadros civiles que tendrán que conducir y controlar a las fuerzas policiales, tal como lo hicieron durante más de un siglo, y antes de la creación de Carabineros, los intendentes. Según se indica en el documento de la comisión para la reforma de Carabineros formada a instancias del Senado, la falta de profesionales civiles tiene relación directa con los preocupantes niveles de autonomía que esta policía ha gozado durante décadas. El problema del llamado “autogobierno policial” ha sido largamente diagnosticado en trabajos de autores como Marcelo Fabián Saín, por nombrar a uno.
Junto con la urgencia que reviste la intervención de Carabineros, creo que hay que evaluar el sistema policial chileno en su conjunto. Esto significa revisar la delimitación de las funciones de ambas policías y en el mediano plazo incrementar significativamente el personal de la PDI para que pueda abocarse de manera exclusiva a las tareas de control del delito e inteligencia policial.
Carabineros, en tanto, debe ser reorganizado con foco en las labores preventivas y en el marco de la protección de los derechos y libertades ciudadanas. Desde luego, la discusión sobre temas como la introducción de un escalafón único, la reformulación de los protocolos operativos y cadenas de mando, las brechas de género o todo lo relativo a la probidad y transparencia aparece como prioritaria. Para ello es clave, como indicó en una entrevista hace un par de meses Lucía Dammert, recuperar la percepción de los propios funcionarios policiales sobre su trabajo y relación con la comunidad, abrir la institución al escrutinio externo y terminar con el hermetismo y secretismo que históricamente han caracterizado a Carabineros de Chile.
